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曹旭东:香港政党政治的制度空间

发布时间:2013-09-11 10:22:00 点击:
 


香港政党政治的制度空间

曹旭东 


    摘要:  政党政治已经成为香港社会的焦点性问题,政党政治发展取决于政党成长的制度空间。回归前后,香港社会的民主化经历了加速和降速的起伏,政党政治发展也随着“需求—供给”结构的变化而变化。彭定康政改加速政治供给,增大了政党政治的制度空间,回归后基本法和特区制度安排则紧急“刹车”,限缩了政党政治的制度空间。在目前制度安排下,香港处于“半政党政治”状态。之所以限缩政党政治空间原因在于避免纷争的传统、臣民文化和对西式政党政治的不认同,制度设计者认为政党政治效果与保持繁荣稳定的基本法理念相冲突。
  关键词:  半政党政治;制度空间;“需求—供给”;繁荣稳定

 


  
  
  
     政党政治已经成为香港社会的焦点性问题,不论在政治舞台上还是在社会舆论中,政党的身影随处可见。然而常见的现象未必清晰,政党政治发展取决于政党成长的制度空间,香港政党生活在怎样的制度空间内,这种制度空间样态又是如何发展而来,在此空间下的政党政治是什么状态,都不是简单的问题,本文力求站在客观中立的立场,从历史发展的角度梳理描述影响香港政党政治发展的制度安排变化,并分析如此安排的原因,同时总结目前制度安排之下的香港政党政治状态。

 

一、“需求—供给”结构的变化与政党政治发展

 

由于香港在政制发展方面不具有最后决定权,香港的政制及在此基础上的政治发展都受到外在权威的约束和控制,作为政治社会一部分的政党及政党政治也自然受控于这个外部政治环境的变化。回归前后,香港社会的民主化经历了加速和降速的起伏,政党和政党政治发展也随之起伏。

民众形成的社会与作为统治者的政府之间存在一种类似“需求—供给”的关系。[1]社会民众会对政府提出各种要求、表达各种需求,这些需求是分层次的,低层次的如治安秩序、中等层次的如社会福利、高等层次的如公正高效的官僚体系以及开放、正当的权力来源。一般来讲随着时代的发展和政治意识、权利意识的提升,需求的层次是逐渐提高的。作为供给一方的政府一般来讲是回应性的,当社会出现新的需求,政府会作出适时的、适当的回应,如果回应不及时或不到位,则会出现统治危机。当政府在有意压制社会需求的时候,政府与社会之间也会产生张力。通常情况下是先有社会需求后有政府供给,社会是这个联动机制的启动一方,因为政府是人组成的,也具有理性,其目标不外是用最小成本维持最稳定的统治,所以供给方面一般是被动的;然而在特殊情况下,政府也会主动供给,产生刺激需求的效果。

(一)上世纪80年代之前的被动供给

上世纪80年代之前香港社会与港英政府之间是典型的主动需求与被动供给的模式。二战前,香港社会的需求是低层次的,香港民众对香港这块土地基本没有认同感,基本视香港为临时栖息之所,待大陆形式变化伺机而动,或者回大陆或者逃出国。[2]因而社会民众只要求政府能够维持好基本的治安等社会秩序即可,社会与政府之间关联程度很低,是相对独立的状态。二战之后民族解放运动高涨的背景下,英国的殖民政策受到国际舆论批评,港督杨慕琦声明推行政治改革,提高市民政治参与程度,也就是所谓的“杨慕琦计划”,其主要内容是将市政局改组为市议会。但该计划并未得到英国批准,杨慕琦的继任葛量洪上任前宣布“杨慕琦计划”得到了批准,但是上任后一直拖延实施,[3]最终不了了之。英国殖民者之所以敢背信弃义的搁置“杨慕琦计划”,最关键的原因在于刚刚二战之后的香港社会并无多少实质的政治诉求,政府自然也无需过多供给,不供给并不会出现统治危机。

新中国成立,深圳边境不再能够自由流动,这促进了香港社会的本土化形成。[4]后来,又由于经济发展、利益分化、政治意识觉醒、国际环境变化等综合因素导致社会逐步政治化,社会需求的层次也随之提高,要求政府提供公共服务、社会福利,更公平的分配机制,分享政治权力,政府提供更有效的治理,打击腐败等。更高需求自然带来更大压力,利益相关民众的组织化、团体化趋势增强,这提高了压力的有效性,这些压力促使港英政府作出回应,供给相应的变革措施和制度,于是从上世纪60年代开始,各种回应需求的供给纷纷出现:行政、立法两局吸纳华人精英的比例逐渐增加;66/67年两次动乱之后港府实施民政主任计划,加强政府与草根阶层的联系;咨询委员会纷纷建立,广泛听取民意;公务员本地化政策推行,官僚体系吸纳更多的社会中低层精英进入管理层;廉政公署建立,惩治贪污腐败。这一系列措施金耀基先生概括为“行政吸纳政治”[5],在“需求—供给”的分析框架中,这就是政府供给,是政府对社会需求的回应,政治力量的结合也在此回应中被消解掉了。

(二)上世纪80年代中英共同的主动供给

在得知中国将会收回香港的时候,英国殖民者开始推行代议制改革,实际上当时香港社会并无强烈的民主化需求,民众在乎的是能否提供良好的治理,而不在乎是否为民意政府。英国在谈判初期采取的是“进可攻、退可守”[6]的策略,仅就区议会实施代议制改革,虽是主动供给,但却并非真心实意。中国方面为了顺利收回香港,安抚香港民众,维持香港的繁荣稳定,提出了“一国两制、港人治港、高度自治”的方针,这实际上可以看作未来统治者主动供给的允诺。一直以来,香港社会对大陆的政治体制和政治状态不信任,中国的港人治港方针刺激了香港民众的政治热情,也激发了香港民众的民族主义情绪,让支持回归的声音占了一点上风。[7]英国在知道继续管治香港无望的情况下,提高了供给力度,加快了代议制改革的步伐。英国的主动供给并非基于社会需求,而是基于外交策略的考虑。考虑到英国的抬价,中国自然不能无动于衷,于是中英双方在争取民心的竞争中不约而同的主动供给。港英的“代议政制”与中国在香港成立的“基本法起草委员会”与“基本法咨询委员会”都为香港的社会经济的精英及中产阶级“提供”了进入政治市场竞赛的渠道。[8]论政团体和参政团体就是在这个阶段兴起,也成为政党和政党政治产生的前奏。

(三)1989年之后与彭定康不怀好意的加速供给

中英谈判过程中达成协议,按照循序渐进的原则推进香港政治发展。英方承诺97之前政治体制不做大的变动,并且同意政制发展与基本法规定相衔接。然而在落实联合声明过程中,英方总是企图加速政制体制改革,这自然无法让中方信任。1985年,时任新华社香港分社社长许家屯公开警告英国“不按本子办事”的行为,这就是所谓的“本子风波”。自此之后,保证香港繁荣和稳定的共同目标让中英双方有了短暂的蜜月期[9],中国允诺照顾英国在香港的利益,88直选也在中方的抗议下取消,直到1989年之后,中英蜜月期结束。

1、政治发展分水岭:1989年

1989年是香港政治发展的分水岭。在香港人看来1989年4月北京爆发的学生运动是典型的民主爱国运动。自《中英联合声明》签订以来,香港人意识到自己的命运与大陆捆绑在了一起,本来就对大陆抱有怀疑态度的香港民众自然希望大陆能够推动政治改革、向民主化方向迈进。为了支援北京学生运动,香港政治团体(主要是民主派政团)联合成立了支联会。支联会的成立是民主派联合组党的一次练兵,在支联会的组织领导下,5月21日港岛地区有一百万人上街游行,5月28日的游行人数更是达到一百五十万,即便到目前,这也是一个从未被超越的数字。然而香港民众所认为的民主爱国运动中央并不认同,进而发生了六四事件,这让原本期望“两制”向“一制”靠拢的香港民众难以接受,正如金耀基先生所说,“它的灾难性冲击给香港人的信心投下了巨大而长远的阴影。”[10]直到今天,六四事件仍然是香港政治生活中无法绕开的话题。

1989年的这次事件带来了以下几方面的政治影响:(1)严重损害了香港民众对中央的信任,香港社会民众原本对大陆就心存芥蒂,在此次事件之前,有超过55%的人不信任中央能够遵守“一国两制”的承诺,此次事件之后约有70%的被访者不相信“中国会尊重《基本法》所保证的个人权利和香港独立的经济制度。”[11](2)让中央对香港(尤其是香港民主派)非常不放心。支联会在六四事件中的表现让中央意识到了香港社会中蕴藏的巨大政治能量,中央越来越怀疑和担心香港变成一个“反革命颠覆基地”,中央似乎更加坚信,急速的民主步伐只会有害香港的“安定繁荣”。[12](3)中央与香港相互不信任一直到今天仍然存在。此次事件造成的最大影响就是让中央与香港无法相互信任,中央一直期望能够掌控香港的政治发展,香港则总是有一种要挣脱中央的倾向,这种不信任也是导致后来政制发展争论的主要原因所在。(4)英国改变了对香港的策略,与中国从合作走向对抗。1991年的立法会直选还没有体现出六四事件的影响,那时的直选议席数额尚由中英协商确定,1992年彭定康上任后实施政改显示出英国政策的全面转向。

2、彭定康政改:不怀好意的加速供给

1989年之后,英国发现推动香港民主化发展是站在道德至高点的事情,这一方面源自于香港民众对于大陆深深的怀疑,另一方面源自国际舆论对中国的谴责。英国一直期望能够“光荣撤退”,并且期望撤退后能够保留英国的影响。六四事件给了英国这样一个机会,上世纪90年代的时候,英国在香港的经济利益已经不如以前那么重要,[13]英国政府可以放心的更关注政治影响。为了赢得直选,香港的民主派论政团体汇点、民协、太平山学会等组织成立了“香港民主同盟”,这是香港的第一个民主派政党,也是香港的第一个政党。1991年直选中民主派的大胜坚定了英国的选择,英国认为加速推动民主化进程对于笼络香港民心、保留英国影响及赚取国际舆论有重要作用,于是英国政府一改往昔派外交官做港督的惯例,改派著名政客——当时的保守党主席彭定康(Patten)出任港督。彭定康于1992年10月7日就香港宪制改革向立法局作了施政报告,即所谓的“彭定康政改方案”,这个方案主要有两方面的内容:其一,关于政制发展,即行政与立法之间的关系。彭定康方案指出要巩固代议制,行政局和立法局要彻底分家,两局议员不能兼任。立法局要发展成一个“有效地代表市民”、“制衡政府的独立组织”。立法局主席由议员互选产生,港督不再兼任立法局主席,而以行政首长的身份对立法局负责。[14]其二,关于94/95年三级议会选举方案,具体有以下方面的内容:(1)取消两个市政局及区议会所有委任议席;(2)将选民合法投票年龄由21岁降到18岁;(3)1995年立法局的20个直选议席,采用单议席单票制选出;(4)功能界别议席由1991年的21个增加到1995年的30个,新增的九个功能组别议席(即所谓的“新九组”),将扩展至所有在职人士均可按照职业划分投票;[15](5)1995年立法局有十个选举委员会选出的议席,选举委员会由全港直选区议员组成。[16]彭定康在形式上并未直接违背中英达成的“衔接”协议,而且他本人强调是完全按照基本法办事,但是这却在实质上违背了中英联合声明、违背了与基本法衔接的原则、违背了中英政府已经达成的协议和谅解,即所谓的“三违反”[17],政改的相关措施实际上是在加速民主化的进程,加强立法局的地位,让香港尽快成为一个相对独立而中央难以控制的政治实体,而这显然违反了基本法规定和双方商定的循序渐进的过渡原则,并且事先未与中国商议、未取得中方的同意。

彭定康政改利用了香港人对大陆的怀疑情绪,其根本目的是保留英国影响。可正是这个不怀好意的“毒树之果”大大推进了香港民主发展,同时推动了香港政党政治的发展。彭定康上任之时,立法局已经成为政党政治的中心。[18]彭定康政改有意自我削权、提升立法局地位,这让政党政治有更大的活动空间。1995年选举之后,民主派占立法局半壁江山,行政机关不再享有立法局的大多数支持,只能在不同政策议题上和不同政党建立随机联盟,因此,1995-1997年可以说是历史上香港立法机关影响最大的一段时间。由于政府无法掌握立法局的大多数,党派之间的联合可以否决所有政府提案(包括财政预算、法案、法案修订和拨款申请)、修订政府提出的法案以及通过议员条例草案。回归之前,只要不涉及增加政府开支,议员可以自由的提出条例草案,一旦获得立法局通过及总督签署,便成为香港法例,政府必须遵守。议员条例草案因而成为立法局议员推动不同于政府政策的有效手段。[19]这段时间内立法局和局内党派影响政府的能力大增,立法局由“极少权力”变成“边缘性”权力,或从“政策质询型”走向“政策影响型”的议会。[20]这段时间也是政党政治最活跃的时期,尤其是民主派政党,有多数民意撑腰,影响很大,相比来讲亲中央的建制派政党则逊色一些。

(四)回归后:循序渐进指导下的降速供给

过快的民主也不是好事。彭定康的“三违反”政改方案,让香港政治社会过早成熟,这自然是不能被接受的,基本法实施以及中国政府采取的回应措施使得香港政治发展回归到循序渐进的轨道上。中国宣布取消立法会“直通车”安排,1995年的立法局议员不能直接过渡到回归后的立法会议员,立法局议员1997年6月30日全部“下车”,中央委任400人选举委员会选出60名临时立法会议员。这可以说是对彭定康方案的最直接否认。基本法是以循序渐进为原则设计的,如果说彭定康的政改方案是在踩油门加速,基本法的实施则可以看作是刹车机制的启动,当然加速和减速是相对来讲的,如果没有彭定康的政改,基本法是可以与回归前的政治发展相衔接的。在政治供给降速的时候,政党政治的活动空间自然也被压缩。另外,特区一些新的宪制安排和改革都在有意的限制政党政治的发展。具体请看下面的分析。

 

二、“刹车”之后:半政党政治

(一)基本法的“刹车”机制及其影响

基本法对政党政治起到刹车作用的制度有以下几个方面:(1)规定行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生,短期内不会直选产生。选举委员会的人数分别是:第一届400人;第二、三届800人;第四届1200人。(2)关于议员个人的提案权,基本法规定,议员不可提出有关公共开支、政治体制和政府运作的草案,如果提出的草案涉及政府政策,提出前必须得到行政长官的书面同意。(3)点票机制方面,议员提案和政府提案享受的待遇不同。议员提出的议案、法案及对政府法案的修正案,需要由功能界别议员和直选议员同时过半数通过;政府提案则不需要分组点票,总体过半数即可。(4)立法会议员产生沿用复合型选举体制,包括直接选举、功能界别选举和选举团选举。直至2012年9月份的立法会选举仍然是直接选举和功能界别选举各占一半。

基本法的制度设计限缩了政党的活动空间,在具体实施过程中达到了控制政党政治发展的效果:(1)行政长官由选举委员会产生,选委会人数相对较少,其构成人员以爱国爱港派为主,这就保证了中央对选举委员会有足够的影响力和控制力,因而政党在选举行政长官过程中能量十分有限,即使2007年泛民主派代表梁家杰获得了提名资格,2012年民主党主席何俊仁也成为行政长官候选人,但是从选举结果可以清楚的看到,政党活动在选举行政长官过程中只是陪衬。(2)对议员提案权的限制和分组点票机制实际上是在弱化立法机关的地位,基本法设计的或者期望达到的是“行政主导”体制,回归前经历了彭定康政改,立法机关地位空前提升,成为政党政治活动的中心,同时对行政权构成足够的制约。回归后要改变这种局面就需要限制立法会的地位,也就是限制议员影响政府的能力,议员影响力的下降自然导致政党、特别是民主派政党影响力下降。有这样一组数据能够说明问题:其一,1998年至2004年间,议员共提出29个议员条例草案,其中12个议员提案被通过,仅占所有提案456个的2.3%,而1995-1997年的比例是23.2%,相距甚远。其二,议员修正案成功通过的比率,1995-1997年达到了71%,1998-2000年为14.7%,2000-2004年仅为10.1%。[21]其三,1998-2008年,立法会共有137个动议辩论在分组点票机制下被否决,其中85项原本得到立法会大多数议员的支持,却在分组点票机制下被否决。[22](3)功能组别的存续限制了政党功能的发挥。相比分区直选,功能组别选举是“小圈子”选举[23],候选人一般情况下不需要政党动员选民来支持选举。而且有些时候,政党背景对于候选人来说可能是负担,因为政党关注的利益和政策取向有可能和候选人的职业利益相冲突,这种情况下,候选人一般会选择倾向于保护职业利益,这样会损害政党纪律和团结程度。回归后,功能组别的选举中,约一半当选议员是无政党背景的独立候选人。[24]这说明政党在功能组别选举中的作用有限。

(二)特区宪制改革及其影响

如果说基本法的制度安排是结构性的,特区的制度安排则可以看作是一种具体的匹配性制度安排。特区在回归后主要有三方面的宪制改革影响了政党政治发展,分别是(1)《行政长官选举条例》的有关规定;(2)立法会地区直选改用比例代表制;(3)解散市政局和区域市政局。下面分别论述[25]:

1、《行政长官选举条例》规定行政长官不能有政党背景

1996年10月香港特别行政区筹委会通过的《第一任行政长官人选的产生办法》第4条规定:“有意参选第一任行政长官的人应以个人身份接受提名。具有政党或政治团体身份的人在表明参选意愿前必须退出政治团体。”这是中央第一次明确表示行政长官去政党化。2001年立法会制定《行政长官选举条例》,该条例第31条规定在行政长官选举中胜出的候选人需要公开声明他不是任何政党的党员,并且保证在任期内不会成为任何政党的党员。这一规定从形式上否定了香港政党党员担任行政长官,也就从形式上否定了香港政党可以成为执政党。更为重要的是,在实际提名中,选举委员会所提名的有竞争力的候选人均没有政党背景,不论是董建华、曾荫权,还是梁振英、唐英年皆如此,没有出现过当选后再退党的情况,这就保证了行政长官与政党之间既没有形式上的隶属关系,也没有实质上的联系。于是,香港政党既不能成为执政党,也不能成为政权党[26]。另外,在这个理念指导之下,中央政府的香港代表——行政长官在委任主要官员及其他重要公职的时候,极少选择政党成员;公营机构或咨询委员会中,政党成员也只占很少部分。[27]

2、比例代表制取代单议席单票制

彭定康政改在地区直选的时候采用单议席单票制,该选举制度即所谓的“胜者通吃”,有利于大党发展,彭定康的目的是让民主派政党继续做大,以便在政局中更有影响力。这自然是中国政府不能接受的,中央本来就不期望香港发展政党政治,更不希望民主派做大,香港特别行政区筹备委员会将第一届立法会选举制度的决定权基本交给了特区政府,1997年7月8日,特区行政会议通过第一届立法会产生办法,决定采用“比例代表制”,在计数方法上采用的是最大余额法和黑尔基数法[28],比例代表制不利于大党发展,令民主派政党能够取得的议席数减少。比例代表制也是现在香港政党林立的重要原因,而政党林立有一个重要的政治效果就是没有一个政党能够取得足够大的社会影响力,进而在立法会获得足够多的席位来影响政府。

除此之外,比例代表制一些配套措施方面,香港也没有做出有利于政党政治发展的规定。马嶽和蔡子强指出,一般采用比例代表制的国家都会采取连串配套措施巩固政党政治发展,包括:制定《政党法》,只容许已经注册一定时间的政党参选,限制独立候选人及一些临时性政治组合的参选空间;把公共资源(如选举宣传广播时段)及选举经费现金津贴等,只分配给政党及其候选人;容许候选人利用电子媒体播放宣传广告,使财政相对宽裕的政党能够间接得益。[29]这些措施在限制政党政治发展的香港自然都没有被引入。

3、解散市政局和区域市政局

1999年市政局和区域市政局被解散,这对政党资金来源、政党培养人才和继承造成相当影响。两个市政局被看作是政治发展道路上的中间环节,实力较强的区议员可以参选市政局或区域市政局,以为将来参选立法会打基础。另外,两个市政局在市政和文康活动及设施方面有一定的决策权,薪金也不俗,可以说是年轻人从政的一个良好平台。“杀局”后,部分议员顿时失业,只能另谋生计,削弱了政党“第二梯队”的培养,对于民主派和建制派政党都有较大影响,尤其对于资源相对紧张的民主派影响更大,因为民主派政党的资金来源有相当一部分靠的是议员按比例上缴的薪金,议员人数减少直接影响资金来源。“杀局”也影响了年轻人加入政党及参加地区议会的积极性,因为在区议会从政的影响力是很小的,一个立法会选区平均包括80个区议会选区,区议员如果不能到中级平台上锻炼,而直接与立法会候选人竞争,胜算很小。[30]年轻人从政热情的降低一方面影响了政党的长远发展;另一方面也影响了香港政治人才的成长。

(三)香港的“半政党政治”状态

经历了基本法和特区新的制度安排之后,香港政党政治处于什么样态?笔者认为可以从政党与公权力的关系角度进行分析。在制度上,政党与公权力的关系结构有以下几种状态:(1)政党可以透过选举获得行使立法权和行政权的资格,并且可以影响司法权,也就是说,制度允许政党全面染指公共权力,并且不在政党通往公权力的道路上设置障碍,此种状态下的政党政治可以称之为“全面政党政治”。(2)政党可以透过选举获得部分行使公权力的资格,也就是制度设计层面否认政党有资格透过选举染指全部的公共权力,或者在政党获得部分公权力的道路上设置障碍,那么政党政治也必然受限于制度划定的范围,此时的政党政治状态并不是全面的,可以称之为“半政党政治”状态。(3)如果制度上根本不允许政党有通过竞争获得行使公共权力的资格,或者根本不允许政党存在,那么政党或政党政治只可能是非法存在,甚至是不存在,此时是“无政党政治”状态。

从这个分析框架出发,观察香港政党政治状况,可以发现香港政党政治处于“半政党政治状态”。具体理由如下:(1)行政长官不能具有政党背景,这就否认了执政党的存在。实际政治运作中,香港政党也没能成为政权党。另外,由于行政长官由选举委员会选举产生,中央这个政治过程有较强的调控能力,政党政治在此过程中基本无效。(2)立法会仅有一半议席由直接选举产生,也就是说政党政治在立法会的无障碍活动领域是二分之一,另一半功能界别领域,政党政治的活动是有事实上的障碍的。(3)立法会的整体地位下降,相比而言,行政权处于主导地位,政党又不能分享到多少行政权,这使得政党的实际影响力也随之下降。(4)对司法权的影响方面也相对较弱。香港特区法院的法官根据当地法官和法律界及其他方面的知名人士组成的独立委员会推荐,由行政长官任命。终审法院的法官和高等法院的首席法官任免,须由行政长官征得立法会同意,并报全国人大常委会备案。虽然立法会能够对司法权起到一定影响,但主要影响力还是掌握在行政长官手里。(5)具体制度安排上,政党政治发展也受到阻塞,比例代表制取代单议席单票制目的是为了促进小党、削弱大党,大党被削弱意味着政治力量被分散,也就意味着政党政治的最大影响值被降低,而取消市政局和区域市政局对政党的人才培养和梯队建设都有直接影响。因而,不论是宪制结构安排和具体制度设计上政党政治都受到限制。简而言之,在当下制度设计中,香港政党既不可以成为执政党或政权党、也不能在立法机构有充分的平台竞争和博弈,在通向公权力的道路上也受到间接的限制。

 

三、为何限缩政党政治的空间

基本法和回归后特区的宪制安排都对政党政治发展持消极态度,尤其是回归后的宪制改革直接表达限缩政党政治空间的态度,其原因何在是值得分析的问题。笔者认为,限制政党政治发展既与中国避免争执的传统和臣民文化有关、又与对西方国家政党政治的不认同有关,而这种观念意识体现在了以保证“繁荣稳定”为主导理念的政制发展设计中。

(一)避免纷争的传统、臣民文化以及对西式政党政治的不认同

中国传统文化向来讲求“以和为贵”,纵然背地里有纷争,也讲求表面上要“一团和气”,不到迫不得已谁也不想撕破脸。避免纷争是中国人的惯常心理,因而厌讼、息讼是大家对待私人纠纷的一般态度,传统规则最重要的功能不是别的,而是定纷止争。不仅对于私人纷争持排斥心理,对于党派之争人们也是讨厌的。“党”在人们的心目中是个贬义词,“君子不党”显示出人们对结党行为的不屑,“结党营私”、“党争”、“党同伐异”都体现了人们对小团体谋私利的厌恶。政治在一般人眼里不是别的,就是“挑是非”、“惹争议”、“明争暗斗”、“利益争夺”等等的纠纷现象[31]。如果这些纷争是非公开的,大家勉强还可以接受,这样至少可以维持表面上的和谐;可是如果纷争被抬上了桌面,人们便很难能接受了。中国传统中还有一个重要的特征是臣民文化。臣民文化中强调的是被统治者的服从和秩序,与之对应的是统治者的仁慈和爱民。臣民文化之下,人们并没有什么政治上的主体意识,大家普遍接受这样一种被统治的状态,唯一的期待和要求就是明君和清官。避免纷争的心理和臣民文化的传统与政党政治恰恰都是相抵牾的,政党政治要求人们提高政治意识和主体意识,要求人们积极的参与政治,更重要的是要把政治竞争拿到台面上来,在一个公开的环境中声明主张、与对手辩论、争取支持等,这自然与传统文化中低调内敛的政治形象不符,也与接受统治和顺从的习惯不符,更与表面上要维持和气、私底下可以竞争的规则不符。

除了传统文化,大陆对于西方式政党政治并不认同。大陆的官方意识形态为马克思主义,马克思主义认为政党总是归属于一定的阶级,[32]而西方国家的政党政治就是资产阶级争权夺利的斗争,马克思主义认为国家政权应该由工人阶级掌握,在这个理念指导下,参考苏联的政党体制,大陆实行的是共产党一党执政多党参政的政党体制。对于香港,1987年4月,邓小平会见基本法起草委员会委员时明确指出:“香港的制度不能完全西化,不能照搬西方的一套。”[33]这其中自然包含着不能实行政党政治的指示。虽然近年来意识形态日渐开明,但对西式政党政治仍然经常有如下评价:两党之间的缠斗是“公说公有理、婆说婆有理”,为了反对而反对、意气之争;政党选举时经常给选民开空头支票,当选后无法兑现也不能受到惩罚;政策方针不能够连续、不利于总结施政经验,政治折腾;多党之下的竞争则不确定性更大,执政联盟经常瓦解,导致政府倒台,政局动荡。[34]不可否认,西方的政党政治存在这些极端情况和弊端,但是如果只看到这些极端情况和弊端就是以偏概全了。

(二)“繁荣稳定”主导的政制发展设计理念

繁荣稳定是指经济繁荣和社会稳定,作为东方明珠的香港,最耀眼的当然是她繁荣的经济,不论是英方还是中方最看重的都是保证香港的经济繁荣,但经济繁荣绝不是孤立的,香港是靠稳定起家的,社会稳定是经济繁荣的前提,而在回归进程中,社会稳定就显得更为重要。撒切尔夫人曾在会谈中威胁说中方接手会带来“灾难性的影响”,邓小平回应,假如有灾难,我们要勇敢面对,作出决策。[35]这个灾难不外乎经济崩盘和社会剧烈动荡,保证经济繁荣和社会稳定也可以说是针对英方威胁的防范策略。要保证香港繁荣最关键的就是要保证投资者的利益,要让投资者放心,防止投资者、特别是大资本家、大工商业家移民撤资。维护社会稳定则是多层次的,一方面是防止英国的军事动作,另一方面则是维持政治状态的稳定。保证政治状态的稳定也就成了政制发展设计的指导思想。保证政治状态的稳定意味着一种保守,意味着不能过快变动现行的政治体制。香港原有的政治体制是港督制,是一种强行政主导模式,传统香港社会基本没有民主可言,要维持政治状态的稳定就要维持这种弱政治化状态、控制政治化的发展速度,所谓弱政治化状态就是较少有民主参与,民主化程度较低。过快政治化就是过快民主化,民意机构与行政机构之间是有张力的,过快的民主化意味着民意机构强势,行政机构相对会变得弱势。过快民主化会引起两方面的问题:其一可能引起社会动荡,毕竟香港并无民主经验,对于民主游戏怎么玩法大家都很生疏;其二社会上层担心中下层参政、执政改变现状,大搞“免费午餐”,大量增税,会令香港丧失赚钱天堂的优势。因而香港社会的民主化、政治化过快一来直接损害社会稳定,二来间接损害经济繁荣。基于这个考虑,邓小平提出政治发展要“一步一步走”,这个理念也得到了英方的赞同,卫奕信总督的用词是“循序渐进”,邓小平立即公开表示同意,于是“循序渐进”取代了“一步一步走”的提法。[36]保证繁荣稳定的指导思想导出了循序渐进的政制发展理念,这个理念被《中英联合声明》确认,并且被《基本法》贯彻。如果说一国两制的方针是保证香港回归后依然能够按照自己的路走,循序渐进则规定了香港的政制发展道路应该怎么走。

(三)政党政治效果与基本法理念的冲突

由于传统观念和成见,政党在人们眼中就是把社会搞乱套的团体,他们可能对不该发表立场的事情发表立场,可能不该较真的时候较真,把一些细微的纠纷舞弄成天大的问题,把社会经济纠纷变成公共议题,[37]政党的所作所为实际上起到的效果就是吸引人们参与政治,导致社会的政治化加速。这个效果显然与循序渐进指导下政治化减速的理念正相抵牾。循序渐进的理念在基本法制定过程中转化为一项立法原则:保持香港原有政治体制中的一些优点,并逐步发展适合于香港情况的民主参与。[38]这一原则涉及到政治体制和民主发展两个方面,立法者期望通过这两方面的努力将政党政治从香港政治生活中排除。时任国务院港澳办副主任的鲁平就曾公开表示:香港不需要发展政党政治。之所以敢说香港不需要发展政党政治是因为他认为基本法可以找到替代机制。立法者认为香港原有政治体制中强行政主导+高效的公务员体制+咨询制度有其优点。香港经济之所以能够发展到如此繁荣的程度,又同时能够保持社会稳定,与这个体制密切相关,因而基本法也期望设计一个类似的制度,即权力强大的行政长官+政治中立的公务员体系,居中调停各种利益冲突[39],这样就能够保证不需要政党政治的运作也能很好的管治香港,避免政党政治带来的各种弊端。而将民主化进程控制在一个低速状态下,能够保证政党政治也处于低速发展的状态,不至于有很大的政治参与空间,这样能够最大限度的保证循序渐进,保证回归后的体制最大限度的汲取和保留原有体制的优点,防止选出非爱国、爱港人士担任行政长官,最有力的保证繁荣稳定。

基本法对政党政治是排斥的,但是这种态度却是通过迂回的方式表现出来的,一方面寻找替代性制度设计,另一方面控制民主化的速度。不管怎么讲,这种表达方式还是比较委婉的,更多要表达的意思是香港不需要政党政治,而回归之后香港特区新制定的法律及有关宪制改革则直接表达了要对政党政治加以限制的态度,笔者认为原因主要在于两方面,其一是六四事件的影响,其二是彭定康政改的影响。六四事件之前民主激进派已经有了组织雏形,六四事件中,支联会影响巨大,中央发现组织起来的政治力量是非常巨大的,甚至会对政权稳定造成威胁,于是基本法加入了第23条,规定香港政治组织不能与外国政治组织建立联系,此时基本法使用的概念仍然是政治组织,没有明确提及政党,这或许与其仍然不愿意明确承认政党的基本法地位有关。23条立法明确传递了不希望类似强大组织的存在的愿望。彭定康政改之后,政党政治空前活跃,立法机构地位明显提升,这令中央认为回归后如果不限制政党政治发展必然会威胁基本法确立的行政主导以及香港的繁荣稳定。基于这两个情况的刺激,特区明确了限制政党政治发展的态度。

四、结语

香港关于政党政治的制度安排不仅关系到政党政治的发展,而且关系到香港整个政治制度的运行。政党本来应该成为连接行政长官和立法会的纽带性力量,但是在目前的制度空间下,政党无法起到这个作用,行政长官和立法会关系理不顺是导致政府经常陷入管治危机的最重要原因。政党是追求公权力的组织,但当下制度却在限缩政党实现其目的的空间,这必然产生张力。理顺行政立法关系是目前香港亟待解决的问题,也是双普选实施后的重大问题,而政党政治的制度空间则是破解这个问题的关键。很多时候制度安排并非简单的对错问题,它有时代因素和政治考虑,至少香港问题上如此,要改进制度,首先要准确的描述制度状态及其成因,不可盲断。

注释:
[1] 该分析框架受到金耀基先生论述的启发。参见金耀基:《香港政治特性及其民主发展》,载金耀基:《中国政治与文化》,牛津大学出版社1997年版,第63页。
[2] 参见关信基:《香港政治社会的形成》,载刘青峰、关小春编:《转化中的香港:身份与秩序的再寻求》,中文大学出版社1998年版,第100-101页。
[3] 周建华:《香港政团发展与选举(1949—1997)》,香港迷思达蕾科艺公司出版2003年,第18页。
[4] 同前注2,第102页。
[5] 金耀基:《行政吸纳政治:香港的政治模式》,同前注1,金耀基书,第21-43页。
[6] 马嶽:《香港政治发展历程与核心课题》,香港中文大学出版社2010年版,第23页。
[7] 参见同上注,第17页。
[8] 同前注1,第63页。
[9] 许家屯:《许家屯香港回忆录》,联经出版事业股份有限公司1993年初版,第193页。
[10] 金耀基:《一国两制:一个考验中的构想》,同前注1,金耀基书,第11页。
[11] Joseph Y. S. Cheng. “The Post-1997 Government in Hong Kong”, Asian Survey, 29 August 1989, p.733;South China Morning Post, 31 October 1989, p.1. 转引同上,第11页。
[12] 同前注10,金耀基书,第12页。
[13] 同前注6,第33页。
[14] 同前注3,第131页。
[15] 这使得有投票权的人数达到270万,与全部选民350万相差不远了。
[16] 同前注6,第31页。
[17] 肖蔚云:《论香港基本法》,北京大学出版社2003年版,第218-228页。
[18] 同前注10,金耀基书,第17页。
[19] 1995-1997年,议员提出了53条议员条例修正案,其中26条获得通过。这53条修正案,已经占了该会期立法局处理总法案的23.2%;而接近一半的通过率比起英国下议院私人条例草案大约10%的通过率,更是高出甚多。周栢均:《非官方议员条例草案对行政主导政府作出的考验》,载蔡子强、刘细良、周栢均:《选举与议会政治:政党崛起后的香港崭新政治面貌》,香港人文科学出版社1995年版,第159-173页。转引自马嶽书,第89页。
[20] 蔡子强、刘细良:《九七回归前夕的香港行政与立法关系》,载《香港社会科学学报》1996年第8期,第237-266页,转引同上。
[21] Ma Ngok. 2007. Political Development inHong Kong.Hong KongUniversityPress. pp118-119.
[22] 同前注6,第91页。
[23] 当然“选举委员会选举”更是“小圈子”选举,但目前这种选举方式已被取消,所以无需再多讨论。
[24] Lam Wai-man, Percy Luen-tim Lui, Wilson Wong, Ian Holliday ed. Contemporary Hong Kong Politics: Governance in the Post-1997 Era, Hong Kong University Press, 2007, pp123.
[25] 以下三个方面的论述参考了马嶽及蔡子强的著作,马嶽:《香港政治发展历程与核心课题》,香港中文大学出版社2010年版,第57-69页;马嶽、蔡子强:《选举制度的政治效果:港式比例代表制的经验》,香港城市大学出版社2003年版,第208-217页。
[26] 所谓“政权党”是指,在选举中,当选总统的人士需要退出所在的政党,这个总统所退出的政党即为“政权党”,例如俄罗斯就采取这种模式。
[27] 同前注6,第64页。
[28] 也可以称之为“黑尔最大余数法”,相比较而言这是最具有比例代表性的公式。参见[美]阿伦•李帕特:《选举制度与政党制度:1945-1990年27个国家的实证研究》,谢岳译,上海世纪出版集团2008年版,第23页。
[29] 马嶽、蔡子强:《选举制度的政治效果:港式比例代表制的经验》,香港城市大学出版社2003年版,第211页。
[30] Lam Wai-man, Percy Luen-tim Lui, Wilson Wong, Ian Holliday ed. Contemporary Hong Kong Politics: Governance in the Post-1997 Era, Hong Kong University Press, 2007, pp123. 及同前注6,第63-64页。
[31] 同前注2,第99页。
[32] 参见王长江:《政党论》,人民出版社2009年版,第2页。
[33] 邓小平:《会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》(1987年4月16日),载《邓小平文选(第三卷)》,人民出版社1993年版,第221页。
[34] 参见浸会大学当代中国研究所编制:《中国模式国情专题教学手册》,国民教育服务中心出版,2012年3月,第10页。
[35] 邓小平:《我们对香港问题的基本立场》(1982年9月24日),同前注33,第14-15页。
[36] 同前注9,第186-187页。
[37] 同前注2,第99页。
[38] 同前注17,第16页。
[39] 同前注6,第64页。

 

作者简介:曹旭东(1984—),男,山东临沂人,北京大学法学院2009级博士研究生。
文章来源:《法学》2013年第2期

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