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高全喜:中国政协制度,转机何在?

发布日期:2014-03-05

一年一度的中国“两会”已拉开帷幕,如何进一步推进中国政治与社会体制的改革,推进国家治理体系和治理能力的现代化,自然成为舆论焦点。就中国民主政治体系而言,作为主体形式的中国人民代表大会制度尽管仍未完全摆脱“橡皮图章”之嫌,但其宪法地位昭彰,权力清单鲜明,改革节奏稳健,在权力格局中日益凸显。但作为辅助形式的中国人民政治协商会议制度,其代表性与制度定位并未获得明确的宪法保障,政协委员的具体权利与义务更是不甚明确,但政协在中国民主政治中的历史地位与现实作用显然不可低估,十八届三中全会更是将其作为“协商民主”的典型形式予以制度性规划。那么,政协制度进一步改革的落脚点是什么呢?目前在政法理论界还没有明确的指向,至少在改革方向、制度设计和具体步骤等方面,还是很不清楚的。

政治协商是百年共和的一道风景,是志士仁人于革命和暴力之后矢志理性建国的优良传统,从辛亥革命中的立宪派到抗战后的旧政协再到1949年以来的新政协,概莫能外。就现行政协制度而言,它是中国共产党领导创设的一种新型政制模式,从建国至今已有60余年历史。改革开放以来,其展示了较大的发展空间和政治潜能,被视为“中国的一项基本政治制度”,并成为中国特色社会主义民主政治架构中的重要支撑。但是,随着中国社会的快速发展与社会结构的巨大变化,尤其是中共十八大以来对协商民主的更高要求,政协制度已到了进行重要调整与变革的时刻。

针对上述的社会与时代要求,笔者认为,政协制度的改革与完善大致需要从如下几个方面展开。

第一,进一步夯实政协的制度主体地位,有效进行政治议题的民主协商。作为“协商民主”的典型形式,政协的制度主体性主要表现为中国共产党与各民主党派之间的党际协商。在中国宪法体制下,中国共产党是执政党,其他民主党派是参政党,二者之间是一种合作型政党关系模式,相互之间不是要竞争“政权”,而是要合作优化“政策”。作为协商民主,政协的参政议政具有组织化和经常性的特征,已成为中国民主政治生活的特色。习近平近日提出,凡属重大改革要于法有据。这是“法治中国”的必然要求。但从民主政治而言,从中国宪政体制与政协原理出发,凡属重大改革也要做到经过“政治协商”。在全面深化改革时期,政协制度主体性如何发挥将直接影响改革质量及其正当性。

第二,建立党际协商双向互动模式,优化执政党决断的理性基础。十八届三中全会明确提出,一方面,中国共产党要认真听取民主党派意见;另一方面,要完善民主党派直接向中共中央提出建议制度。这实际上确立了党际协商的双向互动模式。既往的政治协商侧重于执政党出题,参政党提意见,政协的议程化能力与主动性受到一定限制。现在的导向是民主党派直接提建议,而且需要制度化。这一改革措施指向的是党际互享的提案权,这不同于每年两会上人大、政协内部的提案。在中国体制下,党际协商属于高级政治,具有预先形成政治意志并推动上升为国家法律或政策的上游价值。在该阶段获得制度保障的提案权,对于政协框架内的民主党派而言是一种新的政治责任,要求其对于政治的公共性及其制度表达方案主动、独立提出主张并在制度上要求执政党予以“协商”和“转化”。在互动的具体机制上,十八届三中全会强调了协商会、谈心会、座谈会等多样化形式。

第三,推进政协制度化建设,加强政协在常规治理体系中的运作与功效。除了最宏观的党际协商与国家决策外,政协的制度活力和高度取决于其在常规治理体系中的作用。十八届三中全会提出治理现代化目标,这是中国改革以来由经济现代化转向政治现代化的重要阶段,需要探索和储备大量的公共治理经验,以积极回应和化解常规治理体系中有缺陷的官僚制与公民参政之间的矛盾和张力。政协制度应在这一进程中体现制度优势。在笔者看来,一方面,中国政协要加强自身制度建设规划,可以根据经验和需求制定全国性的《政治协商基本规则》,随着民主政治的进一步规范化,执政党也可推动全国人大制定出台《政治协商基本法》,以统一保障和推进政协的参政权利与义务;另一方面,在中微观的治理层面,政协要在“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”等方面积极作为,积累经验与规则,形成政协章程以下的体系化活动规则并逐步寻求正式的立法保障。

第四,推进政协委员的专职化和集体审议机制,增强参政议政代表性与工作能力。具有宪法上至尊地位的人大尚有“橡皮图章”之嫌,政协在公众印象中更有“花瓶”之谓。从政治原理来看,职位权力并不当然转化为职位权威,后者需要具体的代表性与能力支撑。十八届三中全会提出要健全委员联络机构,完善委员联络制度,就是要解决这一问题。与人大制度改革的思路相近,为适应中国民主政治发展的要求,政协也需要在专职化和集体审议机制上加强方案研究和制度化推进。

总之,政协制度及其优良治理的血脉贯彻于百年共和的伟大进程,今日在八二宪法体制下认真反思和重构政协的宪法角色、制度定位、工作体制与机制以及相关改革方案,确实构成了中国民主政治进步和治理现代化的必有一环。政协制度之转机,亦为中国民主政治之转机。

(作者系北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院教授)